पैशामुळेच नव्हे, क्षमतेनेही शहरे सुधारतील! – Loksatta

विजय केळकर आणि अभय पेठे

नोकरशाहीची, राजकारण्यांची, नागरिकांची आणि नागरी समाजाचीही क्षमतावाढ ही आपल्या शहरांच्या उत्थानाची किल्ली ठरू शकते, ती कशी?

उपलब्ध संसाधने किती आणि त्यांचा विनियोग करण्याची स्वायत्तता किती, यावर शहराच्या -किंवा कुठल्याही- प्रशासनाची क्षमता अवलंबून असते. पण संसाधनांचा, आर्थिक स्रोतांचा पायाच कमी असेल, तर काय करायचे? याविषयी आम्ही आधीही लिहिले आहे आणि त्या लिखाणाचा संपादित अंश ‘मुंबईला ‘मदत’ नव्हे, वाटा द्या!’ या शीर्षकाने ‘लोकसत्ता’मध्ये (२२ नोव्हेंबर) प्रकाशितही झाला आहे. त्या लिखाणाचा सलग पुढला भाग म्हणजे हा लेख. सुशासनासाठी आवश्यक स्थानिक नागरी सेवासुविधा द्यायच्या, तर फक्त पैसा हा एकच घटक पुरेसा नसून बिगरवित्तीय घटकांमुळेही क्षमतावाढ होते, असा या लेखाचा गाभा आहे. या क्षमतावाढीची सुरुवात अर्थातच प्रशासनापासून करायला हवी.

प्रशासनाचे चार मूलभूत घटक 

‘प्रशासन’ या संकल्पनेत चार व्यापक घटकांचा समावेश होतो : प्रक्रिया आणि संकेत, धोरण चौकट, क्षमता आणि स्वायत्त मूल्यांकन. निर्णय आणि नियमांची अंमलबजावणी करताना ‘प्रक्रिया आणि संकेतां’ची पुनर्रचना करणे किंवा त्यांचे सुलभीकरण करणे हा क्षमतावाढीचाच मार्ग मानावा लागेल, कारण त्यामुळे अधिक पारदर्शकता येते- परिणामी उत्तरदायित्व वाढते. व्यवहारातील खर्च बचत ही नेहमीच स्वागतार्ह बाब ठरते. हे फक्त विद्यमान संकेत व प्रक्रियांचा अंतर्भाव असलेल्या मार्गदर्शक पुस्तिका निर्मितीपुरते (यास ‘कार्यदर्शिका’ असाही शब्द आहे) मर्यादित नसून, कार्यक्षमतेसाठी त्या प्रक्रियांचे पुनर्विलोकन- वाटल्यास पुनर्रचना- गरजेची ठरते. कार्यदर्शिका हवीच, ती शासनाच्या सेवेत नव्याने रुजू होणाऱ्यांना मार्गदर्शन करील. पण तिचे पुनर्विलोकन होत राहिले तर संपूर्ण प्रणाली अधिक कार्यक्षम होण्यास मदत करेल. स्वतंत्र धोरणे आणि चौकटनिर्मिती हे शास्त्रच नव्हे तर कलादेखील आहे. सुटय़ा-सुटय़ा धोरणांऐवजी एकंदर धोरणांची चौकट पाहणे महत्त्वाचे ठरते. धोरणांमधल्या सुसूत्रतेसाठी ती आखणाऱ्यांना मूलभूत तत्त्वांचे निकोप आकलन हवे. धोरणांची चौकट अशी जर असेल, तरच पुढल्या फळीतल्या कार्यकारी घटकांना आणि यंत्रणांना उत्तेजन मिळेल. धोरण आखणाऱ्यांनंतरची ही पुढली फळी पुन्हा आपापल्या क्षमतेनुसारच काम करणार हे ठीक, पण मुळात त्यांची समज विस्तारण्यासाठी धोरण चौकट सुसूत्र हवी. यानंतर येतो तो क्षमताबांधणी आणि क्षमतावाढीचा विचार.

सर्व स्तरांवरील व सर्व संबंधित घटकांत क्षमता असणे गरजेचे असते. धोरण आखणाऱ्यांत, तसेच त्यांचे कायद्यात रूपांतर करण्याचा अंतिम निर्णय घेणाऱ्या राजकीय नेत्यांत, सर्व स्तरांतील नोकरशाही, सामान्य जनता (लोकशाहीतील सहभागी घटक या नात्याने) इतकेच कशाला, धोरणे व कृतिकार्यक्रम लोकाभिमुख राहावेत यासाठी ज्यांच्या टीकेची वा मार्गदर्शक विश्लेषणाची मदत होते, अशा पत्रकारांसह (कधी न्यायव्यवस्थाही) समाजातील इतर घटकांमध्ये ही क्षमता असणे गरजेचे असते. ‘क्षमते’ची पहिली पायरी म्हणजे समज, बोध. अर्थातच या साऱ्यांना संबंधित परिवर्तनीय घटक, मापदंड आणि विश्वासार्ह-विसंबून राहता येईल यांची तपशीलवार माहिती असणे आवश्यक आहे. अखेर इमॅन्युएल कांटने म्हटल्याप्रमाणे ‘बोधाविना संकल्पना ही रिक्त ठरते’. नाही तर मग आजही अकार्यक्षमतेबद्दलच्या पोकळ चर्चाची गुऱ्हाळे काय कमी चालतात का?! थोडक्यात, यासाठी विविध पद्धतींनी बरेच काम करणे गरजेचे आहे. कामगिरीच्या निरीक्षणासाठी तसेच कदाचित धोरणांमध्ये अल्प बदल तसेच अंमलबजावणी सुरू असताना मध्येच काही सुधारणा करण्यासाठी स्वतंत्र मूल्यांकन कार्यालयाची नितांत आवश्यकता असते, जेणेकरून कालांतराने निष्पत्ती इष्टतम स्थितीत व एकत्रित दिसेल. यासाठी धोरणकर्ते तसेच नोकरशाही प्रगल्भ हवी, कारण तेही या प्रक्रियेतील महत्त्वाचा घटक आहेत. स्वतंत्रपणे केलेले मूल्यमापन स्वीकारण्याची व त्याच्या अंमलबजावणीची त्यांची तयारी असणे आवश्यक आहे. अनिष्ट, अनपेक्षित वाईट परिणामांना सामोरे जावे लागल्यास धोरणात्मक चौकटीत बदल अथवा सुधारणा करताना या चौकटीइतकाच फेरविचार हा पुढल्या फळीतील यंत्रणांची अंमलबजावणी क्षमता काय आहे, प्रक्रिया-संकेतांमधील गुंतागुंत किती आहे, कार्यदर्शिका काय सांगते आहे आणि तिचा अर्थ कसा लावला जातो आहे, याचाही विचार केला जावा. प्रशासनाच्या या चार घटकांतर्गत सुयोग्य उपचारात्मक कृती करता यावी अशी धोरण चौकट गरजेची आहे, जेणेकरून वाईट निष्पत्तींमागील कारणे स्पष्ट करण्यासाठीचा सोपा मार्ग शोधणाऱ्या कृतिहीन ‘षडय़ंत्र सिद्धांतां’ना आपण बळी पडणार नाही.

राजकारणी : कार्यकारी भूमिका कधी?

सामान्यत: निवडून आलेले लोकप्रतिनिधी आणि विशेषत: राजकीय नेतृत्वाला विशिष्ट मतदारसंघ केंद्रित करून त्यासाठी काम करणे गरजेचे असते. या प्रतिनिधींकडे मुद्दे समजून घेण्याची क्षमता असावी अथवा ती त्यांनी विकसित करावी. साधी सहानुभूती न दाखवता त्यापलीकडे जाऊन जनहिताची कामे करण्याची तयारी हवी. विद्यापीठे व इतर शिक्षणसंस्थांनी निर्वाचित लोकप्रतिनिधींच्या प्रशिक्षणयोग्य प्रारूप विकसित केले पाहिजे. तसेच या निर्वाचित लोकप्रतिनिधींना हे प्रशिक्षण घेण्यासाठी वेळ देण्यास व मेहनत करण्यासाठी प्रोत्साहन दिले पाहिजे. त्यामुळे लोकप्रतिनिधी सभागृहात सार्थ वादविवाद होतील. त्याद्वारे खऱ्या अर्थाने चांगले धोरणात्मक निर्णय होतील. कदाचित सरसकट सर्व निर्वाचित लोकप्रतिनिधींकडून ही अपेक्षा करणे अवास्तव ठरेल. परंतु यापैकी लक्षणीय संख्येने लोकप्रतिनिधी विशेषत: नेते या प्रयत्नांत सामील झाले तरी धोरणनिर्मिती व प्रशासनात मोठीच सुधारणा होईल.

राजकारण्यांना कार्यकारी भूमिका देऊन त्यांना अधिकाधिक उत्तरदायित्वासाठी प्रवृत्त करण्याचा मार्ग असू सकतो. शहराचे मुख्य कार्यकारी अधिकारी म्हणून प्रत्यक्ष किंवा अप्रत्यक्षपणे महापौरांची निवड करून याचा प्रारंभ केला जाऊ शकतो. यावर दीर्घकाळ ऊहापोह झाला आहे. आता नोकरशाहीसह सकारात्मकरीत्या काम करू शकणाऱ्या आणि विशेष तांत्रिक कौशल्य असलेल्या तज्ज्ञ-जाणकारांच्या रचनेत बरोबरीच्या नात्याने पदार्पण करून योगदान देणाऱ्या सक्षम-समर्थ महापौरांच्या निवडीचे मोठे पाऊल उचलण्याची वेळ आली आहे.

अर्थव्यवस्था दिवसेंदिवस जटिल होत असताना निश्चितपणे कोणीही अशी अपेक्षा करू शकतो, की राजकीय पक्षांनी विशिष्ट हेतूंसाठी कार्यशाळा व प्रशिक्षण प्रारूप (प्रसंगी विद्यापीठीय तज्ज्ञांची मदत घेऊन) आयोजित करून क्षमतावाढ साधावी. त्यामुळे राजकीय प्रक्रियेशी संबंधित सुसंगत पैलूंचा तपशील स्पष्ट होऊन, त्याच्या व्याकरणाबाबत वाजवी जागृती निर्माण होण्यास मदत होईल. अशा व्यासपीठांमुळे राजकारण्यांना वास्तव जगातील संघर्षांत अधिक कार्यक्षमतेने कामगिरी करण्यासाठी मदत होईल. असे उपक्रम अधूनमधून राबवले जात असले तरी तेवढे पुरेसे नाहीत. 

नोकरशाही

सामान्यत: जेव्हा नोकरशाहीचा संदर्भ येतो तेव्हा प्रसिद्ध ‘पोलादी चौकट’ डोळय़ांसमोर येते. व्यापक जाणीव असलेले किंवा माहीत नसलेल्या बाबी त्वरित जाणून घेण्यात सक्षम असलेले हुशार, अष्टपैलू वरिष्ठ अधिकारी नोकरशाहीत असतात. सध्या जगातील आणि अर्थव्यवस्थेतील वाढती जटिलता लक्षात घेता, या गृहीतकाचाही गांभीर्याने पुनर्विचार केला पाहिजे. आम्ही सर्वप्रथम हे स्पष्ट करतो की, सर्व स्तरांतील नोकरशहांबाबत चिंताजनक चित्र आहे.

वरिष्ठ अधिकाऱ्यांना जगातील सर्वोत्तम शिक्षणसंस्थांत उजळणी पाठय़क्रम (रिफ्रेशर कोर्स) पूर्ण करण्यासाठी दीर्घ रजा घेण्याची मुभा असते. ही उच्चाधिकारी मंडळी राष्ट्रीय स्तरावर निवड झालेली असतात. त्यांना नेहमीच शीर्षस्थानी जाण्याची महत्त्वाकांक्षा असते, त्यामुळे ते शहरहिताचे प्रश्न हाती घेऊन त्यासाठी संघर्ष करतील हे खूपच अतक्र्य वाटते. विशेषत: उच्चस्तरीय प्रभावी राजकीय नेत्यांशी संघर्षच होणार असेल तर ते अशक्य असते. शांघायचे उदाहरण पाहू. या शहराचा मुख्य कार्यकारी अधिकारी हा अधिकारांच्या दृष्टीने शक्तिशाली असतो. चीनमधील उच्चस्तरीय नेत्यांत त्याला स्थान असते. शांघायप्रमाणे आपणही सरकारच्या तिसऱ्या स्तराची रचना करून स्वतंत्र संवर्गाचा विचार केला पाहिजे. या मुद्दय़ावर कागदोपत्री चर्चा केली गेली आहे, पण त्यातून मार्ग काढणे अशक्य नसले तरी सोपेही नाही.

खरी समस्या नोकरशाहीतील मधल्या व खालच्या फळीत आहे. या नोकरशाहीत उच्च स्तर ते कनिष्ठ स्तर ही उतरंड खूप मोठी असल्याचे जाणवते. या मध्यम-कनिष्ठ स्तराच्या क्षमतावृद्धीसाठी खरे प्रयत्न व्हायला हवेत. त्यांना मिळणारे नियमित प्रशिक्षण अपुरे असल्याने अधिक प्रशिक्षणासाठीच्या प्रयत्नांची गरज आहे. या संदर्भात पुन्हा विशेष श्रेणींचा विचार करण्यासह आधुनिक परस्परावलंबी जगात विषय परिचयापासून सार्वजनिक धोरणविषयक अभ्यासक्रमासाठीच्या विशेष प्रमाणित कार्यक्रमाचा विचार करावा लागेल. असे अभ्यासक्रम घेण्यासाठी संबंधित नोकरशहांना प्रोत्साहन द्यावे लागेल. भरती करताना तसेच सेवाकालीन प्रशिक्षणासंदर्भात मनुष्यबळ विभागांच्या धोरणांचा अभाव आढळतो. या अभ्यासक्रमांसाठी कुणाचाही विचार केला जात नाही. सेवाकरार करतानाही त्यात एखाद्याच्या नियुक्तीऐवजी त्याच्या सेवामुक्तीसाठीच्या तरतुदी अधिक आढळतात. नोकरशाहीसाठी विचारपूर्वक, साकल्याने प्रोत्साहित करणारी रचना निर्माण करावी लागेल, जेणेकरून जोखीमच न पत्करण्यापेक्षा ते चांगल्या हेतूने जोखीम पत्करतील. या दिशेने एकत्रित प्रयत्न केल्याने मोठा फायदा होईल. या सरकारी कर्मचाऱ्यांना केवळ फाइल पुढे ढकलणारे बनवण्यापेक्षा त्यांची उच्चस्तरीय नोकरशाहीला खरी मदत होईल. कारण ते धोरणकर्त्यांसमोर धोरणाच्या निष्पत्तीचा पर्याय उभा करू शकतात.

नागरिक आणि नागरी समाज

उत्तरदायित्वाच्या अभावाचे एक प्रमुख कारण सर्वसाधारणपणे नागरिकांच्या दुसऱ्यास दोष देण्याच्या वृत्तीत आहे. याची कारणे बऱ्यापैकी ज्ञात आहेत. पण प्रस्थापित लोकशाही प्रक्रियेची मूल्ये खऱ्या अर्थाने जोपासायची असतील तर हे चित्र बदलले पाहिजे. तक्रारींचे समर्थपणे निराकरण करणारे व अधिक प्रभावी प्रतिसाद देणारे सरकार निश्चितपणे आपल्या कार्यप्रणालीविषयी विश्वासार्हता निर्माण करेल आणि नागरिकांतील औदासीन्याची भावना संपुष्टात आणून सकारात्मक बदल घडवण्यास मदत करेल. निवडणूक प्रक्रियेतील सार्वजनिक सहभागाचे सामथ्र्य व महत्त्वाविषयी सकारात्मक संदेश देण्यासाठी सजग व खंबीर निवडणूक आयोगाच्या प्रयत्नांव्यतिरिक्त (सुदैवाने आपल्याकडे स्थानिक पातळीवरही ही यंत्रणा दिसते) आपल्याकडे जनताभिमुख विश्वासार्ह सामाजिक नेते असणे गरजेचे आहे. अशा नेत्यांनीच, राजकीय प्रक्रियेबाबतची ही दोषदर्शक वृत्ती सोडण्याचे आग्रही आवाहन लोकांना केले पाहिजे. जनसामान्यांच्या सहभागाने, सकारात्मक कृतीमुळे चांगले परिणाम घडून आल्याची उदाहरणे हेरली पाहिजेत. त्याने सामान्य जनतेला प्रोत्साहन मिळेल व ते यात सक्रिय सहभागी होतील. तसेच व्यापक प्रमाणात राजकीय प्रक्रियेतून उत्तरदायित्वाची मागणी करण्यासाठी ते आपला वेळ देण्यास तयार होतील.

विकेंद्रित प्रशासनाच्या औपचारिक रचनेत नागरी समाजाला ‘प्रभागस्तरीय समिती सदस्य’ यासारख्या नात्यांनी महत्त्वाची भूमिका मिळते. त्याद्वारे ते आपले म्हणणे मांडू शकतात. परंतु, प्रत्यक्षात प्रभाग समित्या ज्या पद्धतीने स्थापन होतात त्यातून, समितीतही पुन्हा पक्षीय रंगच दिसू लागतात. त्यामुळे ज्या स्वयंसेवी संस्थांनी जनहितार्थ आवाज उठवण्यासाठी प्रभावी माध्यम बनले पाहिजे त्या संस्था या प्रबळ राजकीय पक्षांच्या ताटाखालचे मांजर बनतात. हे थांबवण्यासाठी स्वयंसेवी संस्थांचे प्रतिनिधी थेट जनतेतून निवडून देण्यासाठीचे मार्ग शोधले पाहिजेत. आपल्या निवडणूक प्रक्रियेत अनेक सुधारणा घडवून आणल्यानंतर, असे करणे सहजसाध्य होईल.

आपल्या शासकीय संस्थांच्या औपचारिक रचनेचे पावित्र्य राखण्यासाठी निर्वाचित प्रतिनिधींना थेट खर्च करण्यासाठी (तदर्थ) निधी देण्यासारख्या बाबी टाळल्या पाहिजेत. त्यामुळे प्रभागस्तरीय समित्यांचे महत्त्व कमी होते. तसेच या समितींच्या कामकाजात सदस्य मोठय़ा संख्येने गैरहजर राहू लागतात. त्यामुळे या समित्या निष्प्रभ होतात. स्वयंसेवी संस्थांनी धोरण साधनांची गुंतागुंत समजून घेऊन त्यांचा वापर आग्रही भूमिका मांडताना, त्याचे समर्थन करताना केला पाहिजे.

माहिती (विदा), साधने आणि तंत्रे

आतापर्यंत हे स्पष्ट झाले आहे, की कोणत्याही सार्थ व प्रभावी धोरणनिर्मितीसाठी व ते विश्वासार्हरीत्या उपयुक्त होण्यासाठी ते अनुभवांती सिद्ध केले पाहिजे. त्यासाठी वापरास सुलभ ठरेल अशी चांगल्या पद्धतीने संकलित केलेली माहिती-आकडेवारी (विदा) असणे गरजेचे आहे. शासकीय प्रक्रियेतून मिळणारी आकडेवारी-माहिती (विदा) सुयोग्य पद्धतीने संकलित केलेली नसते. तसेच सार्वजनिकरीत्या उपयोगासाठी ती खुली होत नाही. ही स्थिती बदलली पाहिजे आणि या माहितीचे तात्काळ सु-संकलन होण्यासाठीची व्यवस्था (डेटा वेअरहाऊसिंग) सुधारण्यासाठी गंभीरपणे गुंतवणूक केली पाहिजे. तसेच विदेवर योग्य नियंत्रण आणि समन्वय राखणे गरजेचे आहे. या एकमेव महत्त्वाच्या क्रियेने (तुम्हाला पसंत असल्यास सुधारणा म्हणा) शासनाच्या क्षमतेत वृद्धी होईल. त्यामुळे केवळ धोरणनिर्मितीच दर्जेदार असेल असे नाही, तर शासन सकारात्मक मूल्यांकनासाठी खुले होईल. त्यामुळे यात नियमित दुरुस्त्या होऊ शकतील. त्यामुळे त्याचे परिणाम चांगले मिळतील. अर्थात उपलब्ध होत असलेल्या नवनवीन तंत्रांचा वापर करण्यासाठी काही प्रमाणात अंतर्गत क्षमता विकसित करावी लागेल. विदा विश्लेषण (डेटा अ‍ॅनालिटिक्स), यंत्राद्वारे प्रशिक्षण (मशीन लर्निग) व कृत्रिम बुद्धिमत्ता साधनांचा (एआय टूल्स) वापर  करण्यासाठी तज्ज्ञांची मदत घेता येईल. ही साधने व तंत्राच्या सकारात्मक परिचयामुळे धोरणकर्ते व तज्ज्ञांमध्ये उपयुक्त संवाद साधण्यास मदत होईल.

निष्कर्ष

अशा प्रकारे शहरे ही भारताची वृद्धी आणि विकासाची ‘इंजिन’ आहेत, हे लक्षात घेऊन क्षमतावृद्धीचे काम तातडीने हाती घेणे आवश्यक आहे. सहकारी संघराज्याच्या आदरापोटी ही निकड अगदी कनिष्ठ स्तरापर्यंत निर्माण झाली पाहिजे. ‘अखेर प्रत्येकाला त्याच्या पात्रतेनुसार सरकार मिळते,’ असे उपहासात्मक विधान सरसकटपणे केले जाते. असे म्हणताना आम्हाला असा विश्वास वाटतो की कार्यान्वित असलेली प्रणाली वाजवीच असली पाहिजे. त्या प्रणालीने काम केले पाहिजे, तेही सक्षमपणे. अन्यथा यंत्रणा अकार्यक्षम असल्याने निष्प्रभ ठरेल आणि मग पहिले पाढे पंचावन्न! मग अशा व्यवस्थांना श्रीमंत बरोब्बर खेळवतात आणि गरीब त्याचे मोठे मोल चुकवत त्यांच्या अस्तित्वासाठी ‘अन्य मार्गा’चा किंवा अनौपचारिक सामाजिक-राजकीय यंत्रणेचा वापर करतात. अशात मध्यमवर्गाची मात्र शोकांतिकाच होऊन बसते! ही अवस्था अशीच कायम राहणे आपल्याला परवडणारे नाही. आपण प्रभावी व कार्यक्षम प्रशासन व्यवस्थेद्वारे विकासाची पूर्ण क्षमता विकसित होऊ दिली पाहिजे.

थोडक्यात सांगायचे तर प्रशासन किंवा शहर व्यवस्थापनासाठी संसाधने महत्त्वाची असली तरी बिगरवित्तीय बाबीही महत्त्वाच्याच असतात. त्याकडे दुर्लक्ष करण्याची जोखीम कशाला पत्करायची?  विजय केळकर हे भारत सरकारचे वित्त सचिव व तेराव्या वित्त आयोगाचे अध्यक्ष होते. सध्या ते पुणे इंटरनॅशनल सेंटरचे (पीआयसी) उपाध्यक्ष आहेत.

अभय पेठे हे ‘पीआयसी’चे संस्थापक सदस्य आणि ‘गोखले  राज्यशास्त्र व अर्थशास्त्र संस्थे’च्या कुलगुरूंचे विशेष सल्लागार आहेत.